HISTÓRIA: Cap. 10 – A previdência privada vai e vem

Com a edição do Decreto nº 2.065, o governo federal ratificava seu posicionamento no sentido de vedar o acesso dos bancos privados ao sistema federal de consignações. Barradas em sua legítima pretensão de oferecer crédito a um público composto por mais de um milhão de clientes potenciais, algumas instituições financeiras utilizaram-se do expediente de firmar acordos operacionais com entidades de previdência privada cadastradas no SIAPE, com o que passaram a ter a oportunidade de ofertar créditos consignados aos servidores públicos civis da União. Outras, por seu turno, buscaram parcerias com entidades de classe. Em verdade, o uso da expressão “acordos operacionais” para esse tipo de negócio não passa de um eufemismo, uma vez que a entidade detentora do código atua como mera “laranja” ou “barriga de aluguel”.

Conquanto tais abordagens aparentassem semelhança quanto ao método, apresentavam uma distinção fundamental. É que a averbação de prestações de empréstimos nas rubricas das entidades de previdência tinha apoio legal, porquanto tais operações de crédito eram, de fato, contratadas com aquelas sociedades, que recebiam o “funding” de instituição financeira. Já o registro de empréstimos nos códigos das associações de classe era feito em flagrante desrespeito à norma, uma vez que nesses casos os créditos eram contratados diretamente com o banco fundeador dos recursos.

Talvez por isso o Decreto nº 2.784, de 18.09.1998, tenha excluído as entidades abertas de previdência do rol de consignatárias habilitadas a conceder empréstimos mediante consignação na folha de pagamento dos servidores da administração pública federal. Com isso, trancou-se a porta de acesso dos bancos privados que mantinham os tais “acordos operacionais” a mais de um milhão de potencias clientes. Alguma atitude tinha que ser tomada!

Não quero nem pensar no que foi discutido nem quanto isso custou, mas o certo é que em 17.12.1999 foi editado o Decreto nº 3.297, restaurando a possibilidade de concessão de empréstimos consignados pelas entidades abertas de previdência privada. Como brinde adicional, elevou-se o status das consignações de empréstimos. Nessas condições, na ocorrência de “estouro” da margem consignável, os bancos só seriam ameaçados após a suspensão dos descontos referentes a pensão alimentícia voluntária, contribuição para planos de pecúlio, mensalidade para custeio de entidades de classe, associações e cooperativas e contribuição para previdência complementar ou renda mensal. Pela regra anterior, as prestações de empréstimos só tinham privilégio sobre a pensão alimentícia voluntária.

Em 20.01.2004, o governo Lula edita novo decreto sobre o assunto (nº 4.961), que não trouxe grandes novidades, a não ser pela admissão, como consignações obrigatórias, da amortização de financiamentos de imóveis, contraídos junto a instituições financeiras oficiais ou cooperativas habitacionais constituídas por servidores públicos, e das prestações referentes a operações de crédito destinadas à população de baixa renda, nos termos do disposto no art. 1º da Lei nº 10.735, de 11 de setembro de 2003. Por fim, o “brinde” do Decreto nº 3.297 foi cancelado: dali em diante, se houvesse “estouro” da margem consignável, a prestação de empréstimo era o primeiro desconto a ser suspenso.

HISTÓRIA: Cap. 9 – As consignações no governo FHC

Como foi dito na postagem anterior (Cap. 8), o Decreto 86.600/81 readmitiu as associações de classe como consignatárias, malgrado disposição da Lei nº 1.046/50, então em plena vigência. E mais: apesar de o § 2º do art. 1º do decreto ter conceituado como facultativas as consignações referentes a contribuições para associações de classe (alínea “f”), o Poder Executivo não teve o cuidado de vincular, de forma expressa, o tipo de consignação ao tipo de consignatário. Isso permitiu que as rubricas destinadas ao registro das amortizações e juros de dívidas pessoais (art. 1º, § 2º, b) fossem utilizadas pelos diversos consignatários indicados no art. 2º do Decreto.

O governo FHC buscou corrigir a imprecisão por meio do Decreto n° 1.502, de 25 de maio de 1995. Por meio desse regramento, foi definido, de forma clara, que as amortizações de empréstimos somente seriam passíveis de consignação em folha de pagamento do funcionalismo público civil federal quando contraídas junto aos consignatários previstos nos inciso I e IV do art. 2º, o que incluía as empresas públicas (Caixa Econômica Federal), as sociedades de economia mista (Banco do Brasil) e entidades fechadas ou abertas de previdência privada. Determinou-se, ademais, que as consignações já existentes fossem revistas pelos órgãos e entidades da administração pública federal, para adaptá-las às disposições daquele decreto. Um mês depois, são permitidas as consignações em favor de cooperativas destinadas a atender especificamente aos servidores de um determinado órgão ou entidade da administração pública federal, desde se referissem a operações previstas em seus estatutos (Decreto nº 1.534, de 27 de junho de 1995). E a vida do funcionalismo seguia com os empréstimos descontados em folha de pagamento, como sempre foi a praxe republicana.

Mas não há bem que sempre dure nem mal que nunca se acabe. Mais de um século após iniciadas as operações de empréstimo aos servidores públicos federais com consignação em folha de pagamento, o governo federal suprimiu essa permissão, por meio do Decreto nº 1.903, de 10 de maio de 1996. A restrição não se deu pela via da suspensão dos consignatários, mas pela vedação da própria finalidade do desconto. Sequer foram respeitados os contratos em curso, como ocorrera em 1938: o novo decreto admitiu o desconto de empréstimos na folha de pagamento apenas até o mês de julho seguinte:

“Art. 13. Os atuais descontos processados na folha dos servidores, não contemplados neste Decreto, serão admitidos somente até o pagamento referente ao mês de julho de 1996”.

Isso implicava em que, decorrido aquele prazo, as instituições credoras deveriam negociar a forma de recebimento das parcelas remanescentes diretamente com os devedores.

Em julho de 1996 (Decreto nº 1.955), decidiu-se pela admissão das consignações referentes aos financiamentos destinados à aquisição de imóveis residenciais. Ao mesmo tempo, prorrogava-se para agosto o limite para desconto em folha de rubricas não mais contempladas (prazo posteriormente por meio de alterado para outubro), excetuando-se aquelas decorrentes de empréstimos contraídos a partir de 26.05.1995 (data de publicação do Decreto 1502/95 no DOU), que foram mantidas até sua final liquidação.

Todavia, a proibição de averbação de empréstimos pessoais na folha de pagamento não resistiu mais do que seis meses à pressão de cem anos de prática. Antes mesmo do fim de 1996 foi editado o Decreto nº 2.065, admitindo, desta feita, as consignações para pagamento de empréstimos concedidos por entidades abertas ou fechadas de previdência privada, cooperativas de crédito constituídas por servidores públicos federais e por instituições federais oficiais de crédito.

HISTÓRIA: Cap. 8 - A questão da vigência da Lei nº 1.046/50

Vira e mexe, aparece alguém defendendo a tese de que a Lei nº 1.046/50 encontra-se em plena vigência. Afinal, ao se consultar os sites sobre legislação, principalmente os da Presidência da República, do Ministério do Planejamento, do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, nenhum deles aponta a norma como tendo sido revogada.

A se tomar isso como verdade, imagino que teríamos hoje uma enxurrada de processos junto aos tribunais do país, todos pleiteando a redução dos juros estabelecidos nos contratos de empréstimos em consignação. Afinal, a citada lei prevê que os juros dos empréstimos não podem ultrapassar a 12% ao ano (art. 7º), o que corresponde a 0,95% ao mês. E também não seriam poucas as causas em que seus patronos pugnassem até mesmo pelo cancelamento puro e simples do desconto referente aos empréstimos, sob a alegação de que a instituição financeira não se inclui dentre as consignatárias previstas no art. 5º da lei, que só permitiria descontos em favor da Caixa Econômica e Banco do Brasil. Mas se é assim, por que não vemos um batalhão de advogados à frente dessas causas? A meu ver, isso pode ser explicado pelo fato de que, no fundo, nossos causídicos têm certeza de que a causa constitui uma aventura jurídica.

HISTÓRIA: Cap. 7 - A Lei das Consignações (Lei 1046/50)

Como já visto, o art. 188 do Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União (Decreto-lei nº 713/39) dispôs que ficaria a cargo de lei a regulação dos descontos em folha de pagamento dos servidores, limitando às entidades oficiais a faculdade de transacionar com os mesmos. Essa pretendida regra ainda aguardou pouco mais de dez anos para vir à luz, somente ocorrendo em 2 de janeiro de 1950, com a promulgação da Lei nº 1.046, que pretendeu dar nova roupagem às regras para consignação em folha de servidores públicos, embora mantendo as cautelas e ressalvas criadas pelo Decreto-lei nº 312.

A grande inovação imaginada pelo Congresso Nacional não foi acolhida pelo Presidente da República: a devolução da qualidade de consignatárias às cooperativas de consumo, às associações de classe e aos estabelecimentos de crédito. Pela relevância do assunto, vale transcrever a mensagem presidencial de veto:

HISTÓRIA: Cap. 6 - 1938 a 1949 – O Decreto 312

Com a edição do Decreto 312, em 3 de março de 1938, o governo de Getúlio Vargas pretendeu eliminar as muitas falhas observadas na disciplina do Decreto 21.576/32, decorrentes, como já visto, da imprevidência do Estado, “... que confiou no tino econômico dos seus servidores e pensionistas, na honestidade dos que estariam sob sua proteção legal, emprestando dinheiro a juros, e na eficiência da fiscalização oficial contra os faltosos”.

As alterações, profundas e radicais, alcançaram apenas o pessoal civil (as regras atinentes aos militares seriam editadas oito meses depois). Pela nova ordem, os descontos admissíveis na folha de pagamento foram permitidos apenas os efetuados em prol das entidades oficiais. A partir de então, somente figurariam como entidades consignatárias, para fins de consignações facultativas (dentre as quais os empréstimos), o Instituto Nacional de Previdência e as caixas econômicas federais e as caixas oficiais de aposentadoria e pensões, estas apenas nas operações com seus contribuintes. Observe-se, a propósito, que a denominação Instituto Nacional de Previdência foi dada ao Instituto de Previdência dos Funcionários Públicos da União em 1934. Na data da edição do Decreto-lei nº 312, o Instituto Nacional de Previdência já havia sido incorporado ao recém criado Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado – IPASE, conforme art. 51 do Decreto-lei nº 288, de 23 de fevereiro de 1938.

HISTÓRIA: Cap. 5 - Começa a bandalheira...

Muito embora o art. 12 do Decreto nº 21.576 tivesse estabelecido em 40% o limite legal de comprometimento das verbas salariais, a desobediência a esse teto era uma constante. Isso pode ser em parte explicado pela feroz concorrência provocada pela profusão de consignatários, aliada às particularidades do sistema adotado para o custeio das gratificações pagas aos servidores lotados nas Seções de Consignações de cada repartição, à fiscalização insuficiente e à brandura das medidas punitivas. Como a lei previa que 70% da receita decorrente da arrecadação da tarifa de averbação (0,5% sobre o valor das consignações) deveria ser mensalmente rateada pelo respectivo diretor ou chefe de seção com os respectivos funcionários, estes eram frequentemente “estimulados” pelos corretores das associações a averbarem valores além dos limites legais.

A propósito disso, Ruy Barbosa já afirmara na Exposição de Motivos do Decreto nº 172, de 21 de janeiro de 1890:

“É principio que ainda nos vem da legislação fiscal dos tempos coloniaes – que o empregado, para cumprir o seu dever, deve ter uma porcentagem da arrecadação, que o estimule a ser mais zeloso com a mira no interesse de maiores vantagens. Como principio, não é acceitavel, porque estabelece um estimulo pouco nobre, animando a ganancia e levando muitas vezes o funccionario a excesso de zelo no intuito de maior lucro. Na pratica tem dado logar a abusos, sem alcançar o fim do legislador”. Sábio e visionário Ruy Barbosa. Realmente, uma águia!

Em muitos casos, os próprios encarregados da averbação tornaram-se corretores das associações (uai, como isso é atual!). Como resultado, elevado índice de endividamento do funcionalismo e suas consequências diretas: desestímulo e absenteísmo. Urgia, assim, uma reforma sistêmica, que tivesse o condão não só ajustar a dívida do funcionalismo a níveis mais adequados, mas, principalmente, de eliminar a possibilidade de novas investidas das associações e caixas beneficentes. Com efeito, estimuladas que foram pelo governo federal desde 1917, em duas décadas de atividade essas entidades se transformaram em meros balcões de agiotagem, muitas criadas com esse único desiderato. Em estudo levado a efeito sobre o assunto, na época, o extinto Conselho Federal do Serviço Público Civil concluiu, a propósito da aplicabilidade do Decreto nº 21.576:

“Verifica-se, pelo exposto, que todos concordam em que o regime das consignações em folha de pagamento, com a largueza permitida no Decreto nº 21.576, de 27 de junho de 1932, não deverá continuar, porque já é forçoso considerar esse regime uma frustrada iniciativa oficial em favor dos servidores e pensionistas do Estado”. “... Examinando ser, porém, com sereno espírito público, o caso alarmante que ora solicita remédio, chegar-se-á à conclusão de que situação clamorosa se tornou por duas imprevidências: a do Estado, que confiou no tino econômico dos seus servidores e pensionistas, na honestidade dos que estariam sob sua proteção legal, emprestando dinheiro a juros, e na eficiência da fiscalização oficial contra os faltosos, e a dos próprios servidores e pensionistas que, diante da facilidade de jogar com o crédito, passaram a sacar sobre o futuro, despreocupados dos dias vindoiros”.

E foi com apoio nesses estudos do Conselho Federal do Serviço Público Civil e em opiniões emanadas do Ministério da Fazenda que foi editado o Decreto-lei nº 312, em 3 de março de 1938, alicerçado nos princípios de que “... é dever precípuo do Estado proteger a todos os cidadãos, principalmente os que se encontram a seu serviço; ... a prática tem demonstrado ser inconveniente para os servidores, inativos e pensionistas civis da União, o regime das consignações em folha de pagamento, regulado pelo decreto número 21.576, de 27 de junho de 1932; ... há institutos oficiais que podem oferecer aos servidores, aos inativos e pensionistas da União, recursos em condições mais favoráveis; ... entre os inconvenientes do regime em vigor está o de permitir-se que o servidor público sofra, permanentemente, uma redução de proventos superior ao que deveria constituir sua reserva econômica".

Sobre o Decreto-lei nº 312 discorreremos na próxima postagem sobre a história do consignado no Brasil.

HISTÓRIA: Cap. 4 - 1925 e 1932 – As primeiras disciplinas concretas do crédito consignado

Conforme foi dito na postagem de 14.12.2009, a lei orçamentária para 1924 (Lei nº 4.793, de 7 de janeiro de 1924) estipulou, em seu art. 273, que “emquanto não forem estabelecidas bases definitivas, é permittido aos funccionarios ou empregados federaes, civis ou militares, activos ou inactivos, inclusive os mensalistas, diaristas e operários da União, fazer consignações em folha de pagamento de juros e amortizações de empréstimos que os mesmos venhma a contrahir com associações e caixas beneficentes”.

As almejadas bases definitivas para o estabelecimento de uma disciplina específica para os empréstimos em consignação somente vieram a ser fixadas com a edição do Decreto nº 17.146, de 16 de dezembro de 1925. Como consignantes, o art. 1º do regulamento permitia operações com “funccionarios publicos federaes, civis ou militares, activos ou inactivos, aos operarios, mensalistas e diaristas a serviço da União”, bem como com “pensionistas de meio soldo ou de montepio, quando maiores”. O universo dos consignatários ficou definido no mesmo art. 1º, ao mencionar as “... associações e caixas beneficentes, constituídas pelas próprias classes a que pertençam [os consignantes], ou com estabelecimentos de credito devidamente autorizados...”.

HISTÓRIA: Cap. 3 - Rompe-se a exclusividade do Bancos dos Funcionários Públicos

O Decreto Legislativo nº 2.124, de 25 de outubro de 1909, marcou a ruptura da exclusividade concedida ao Banco dos Funcionários Públicos e aos seus correspondentes nos Estados. Por esse normativo, os funcionários civis federais ativos e inativos foram autorizados a consignar até dois terços de seus proventos para pagamento de contribuições e outros compromissos, inclusive os contratados com a Associação dos Funcionários Públicos Civis e com o Montepio Geral de Economia dos Servidores do Estado. Dentre os citados compromissos, incluíam-se os decorrentes do pagamento de empréstimos assumidos com aquelas entidades. Em 1910, o Banco Auxiliar das Classes teve aprovados seus novos estatutos, estendendo os empréstimos consignados, a partir de então, aos servidores estaduais e municipais (Decreto nº 7.997, de 12 de maio de 1910).

Outras cessões de direitos de exclusividade foram efetuadas pelo Banco dos Funcionários Públicos: em 1912 (ao Banco de Curytiba, no Paraná, conforme Decreto nº 9.678, de 24 de julho de 1912), e em 1913 (a Abílio de Carvalho Fontes e Antonio Pinheiro Júnior, de São Paulo, consoante Decreto nº 10.255, de 4 de junho de 1913).

HISTÓRIA: Cap. 2 - A criação do crédito consignado

Durante o período da escravidão, o mercado de consumo era praticamente restrito às compras efetuadas pelos fazendeiros para si e para seus escravos e agregados. Com pouca circulação de moeda metálica, as emissões eram feitas de forma irregular, de acordo com a necessidade e sem obediência a critérios pré-definidos. Abolida a escravatura, o mercado de consumo ampliou-se com o surgimento de fontes de trabalho livre e assalariado. No âmbito do funcionalismo, a herança deixada pelo império não era das mais auspiciosas. Ruy Barbosa, na Exposição de Motivos do Decreto nº 172, de 21 de janeiro de 1890, dirigida ao Presidente da República, Marechal Deodoro da Fonseca, já havia dito que “o systema das passadas administrações consistia em encher as repartições de pessoal, nem sempre idoneo, mas sempre excessivo e conseguintemente mal remunerado” (mais de 100 anos se passaram e as coisas pouco mudaram neste país...).

A par de reduzir o quadro de pessoal, fazia-se conveniente a adoção de outras medidas de estímulo aos servidores que permanecessem a serviço do governo: a primeira foi a de aumentar seus vencimentos, o que ocorreu em janeiro de 1890. Todavia, esse reajuste dos vencimentos do funcionalismo não surtiu o efeito desejado, em razão do aumento da inflação, verificado pelo excesso de papel-moeda em circulação.

HISTÓRIA: Cap. 1 - A César o que é de César

Disse Winston Churchill que "a mentira roda meio mundo antes de a verdade ter tido tempo de colocar as calças". Há que se concordar.

Com a popularização dos empréstimos consignados em folha de pagamento no Brasil, muito se especulou sobre a gênese dessa modalidade de crédito. Nesse sentido, foram recorrentes as manifestações de setores políticos e técnicos aplaudindo a iniciativa do governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, de supostamente ter criado o crédito consignado, no contexto do que se denominou de “política de crédito para os pobres”. Veja-se, por exemplo, a afirmação do ex-ministro do governo Lula, Ricardo Berzoini, ao jornal Folha de São Paulo, por ocasião das comemorações do Dia do Trabalhador de 2006, ao comentar a decisão do governo de “... criar uma modalidade de crédito para reduzir os juros